中国陆上油气管道建设近年来突飞猛进，但一连串的储运安全事故，动辄轰动全国，乃至全球。原因在于基层油气储运安全监管体系薄弱，机构设置不当，加之央企发展与地方经济利益的天然冲突，导致对《管道保护法》有法不依、执法不严，安全隐患重重

       李毅|文

       中国各地近期接二连三的油气储运安全事故，使正处于高速发展期的油气储运行业遭遇新挑战。

       上世纪70年代，中国第一条大口径的长输原油管道——大庆至抚顺原油管道投运至今的几十年中，中国油气管道建设突飞猛进。“十二五”规划明确提出，“加快西北、东北、西南和海上进口油气战略通道建设，完善国内油气主干管网。”

       到2015年，中国油气管道总长预计将达到14万公里左右。到2020年，国家石油储备能力将提升至8500万吨，相当于90天的石油净进口量。

       宏大目标的另一面，对安全监管提出了更高要求。

       中国陆上油气管道总里程已经达到12万公里，可绕地球赤道三圈，而且超三成已运行了十年以上，每千公里泄漏事故率年均四次，远高于欧美。一连串的储运安全事故，动辄轰动全国，乃至全球。

       自今年5月以来，中石油集团在大连、长庆油田等地连发五起储运事故。6月至8月间，中石油长庆油田连续发生四起原油泄漏或井喷事故。

       去年11月22日，中石化集团位于山东省青岛经济技术开发区的管道储运分公司东黄输油管道原油泄漏，导致排水暗渠爆炸，造成62人死亡、136人受伤，直接经济损失7.5亿元。

       针对近来油气管道事故频发的现象，国家安监总局今年7月29日宣称，2014年开展的油气管道专项检查中，已排查出各类隐患3万多处，争取用三年左右完成隐患整改。

       但是，自上而下的安全监管体系和机构设置的缺陷，地方政府兼顾经济发展和安全监管的两难，使得油气储运安全监管困境重重。

       借鉴国外经验的同时，中国能拿出行之有效的本土药方，才是解决问题的关键。

       地方监管体系存在重大缺陷

       一直以来，中国油气管道的安全监管因其分散低效而饱受诟病。现有的安全监管体系和机构设置，使《管道保护法》等法律在基层缺乏可操作性。

       譬如，《管道保护法》第5条规定，“自治区、直辖市人民政府能源主管部门和设区的市级、县级人民政府指定的部门，依照本法规定主管本行政区域的管道保护工作，协调处理本行政区域管道保护的重大问题，指导、监督有关单位履行管道保护义务，依法查处危害管道安全的违法行为。”

       按照该条规定，省级人民政府能源主管部门是该省的管道保护主管部门，而部分省却指定了其他机构作为管道主管部门，与《管道保护法》的要求不一致。

       例如油气大省山东，即指定由“省油区工作办公室”（下称山东油区办）主管油气管道安全工作。

       山东省政府官网显示，该办公室主要职能是：联合石油生产单位，开发利用山东境内的石油天然气资源，开展油品批发和零售业务；开发为油田服务的生产技术项目，开展对油田生产、生活等方面的服务。

       事实上，山东油区办与山东省石油天然气开发总公司为“一套班子、两块牌子、职能分设、合署办公”。

       山东省石油天然气开发总公司是山东省国资委直接管理的省属大型企业，于1988年经山东省人民政府批准成立。这种“政企不分”、由企业来行使行业监管职能的体制是计划经济时代的惯例，已经被证明难有监管效率。

       除了由其他机构任管道主管部门外，部分市、县级政府未指定管道保护主管部门，而县级政府又大都不存在能源主管部门，从而导致基层管道安全监管机构普遍缺失。

       鉴于此，今年9月1日表决通过的《安全生产法》中增加了部分规定：国务院和县级以上地方各级政府应当建立健全安全生产工作协调机制，及时协调、解决安全生产监督管理中存在的重大问题。同时明确“乡、镇人民政府等应当加强对本行政区域内安全生产工作的领导”。

       该法将自今年12月1日起施行。

       央地利益冲突难解

       中国油气储运监管的另一大痼疾，在于央企发展与地方经济利益的冲突。

       中石油、中石化两大央企的地方输油处管理人员向《财经》记者抱怨，最令他们头疼的工作，就是处理管道占压与猖獗的打孔盗油。这两件事的根本原因，都在于油气储运与地方经济利益的潜在冲突。

       山东潍坊市，是打孔盗油与管道占压的重灾区。潍坊市的地理位置十分重要，建有中石油管道储运分公司潍坊输油处以及中石化管道储运有限公司潍坊输油处。此处延伸出去的输油管线东至高密，西至临邑，途经淄博、东营等19个市县，包括中石化的东黄双线、东临双线、广齐线五条共776千米的长输管线。

       管道如此密集，导致打孔盗油猖獗。今年1月至7月，中石化潍坊输油处共发现并抢修打孔盗油阀门199个，同时排查出39项因与市政管网交叉产生的隐患。

       猖獗打孔盗油的诱因，在于地方经济发展的内在需求无法满足。

       山东地方炼化企业，长期受制于油源不足，令当地政府头疼不已。山东省政府每年都积极争取国家增加该省原油计划指标，放开对地方炼厂加工进口原油的限制，给予该省每年1000万吨的原油非国营贸易进口资质。

       自1999年《关于清理整顿小炼油厂和规范原油成品油流通秩序的意见》出台之后，地方炼厂非但未获得原油进口资质，连此前的原油进口也开始受限，需经过中石油和中石化的排产计划，方能拥有使用进口原油的权利。

       中国目前仍然实行“原油配额制度”，即：在原油供给总量确定的基础上，由国家分配给各炼油单位原油供应指标。

       分配原则是，首先保证规模大、效益高的炼油厂的生产供应，其次才考虑地方炼油厂。

       “地方炼油产业发达，油源需求紧张，导致原油价格攀升。”山东省石油化学工业协会规划发展部主任乔法兴指出，原料受制约始终是山东地炼发展受制约的主要因素之一。

       为提高开工率，山东地方炼厂想尽办法从各方收购原油，无形中为打孔盗油者提供了巨大市场。而部分地方官员从本地经济发展和财政收入考虑，对打孔盗油持放任态度，导致此类事件愈演愈烈。

       中石化管道储运公司一位管理人员告诉《财经》记者，由于管道和储油罐所建之地只给当地带来风险，却不带来经济利益，致使部分地方政府对储运建设存在排斥情绪，导致地方政府应有的监管与协调、配合的缺位。

       多年来，要求地方政府入股油气管道，从而实现地方经济与石油央企利益捆绑的呼声一直存在。

       随着经济发展对油气需求的飞速上升，即使地方政府不参股，保障城市中星罗密布的管道安全，也已经成为关系地方经济发展、石油央企正常生产的共同利益。

       今年7月，浙江省十二届人大常委会第十一次会议审议通过了《浙江省石油天然气管道建设和保护条例》，重点规定了管道企业的主体责任和各级政府的监管职责，并对管道建设中的借地补偿和土地复垦作了明确规定。该《条例》将于今年10月1日正式实施。

       曾参与该《条例》起草及征求意见工作的阳光时代律师事务所律师指出，《管道保护法》明确了市、县级以上管道保护的行政管理体制和职责分工，并对影响管道安全的特殊事项作出了行政许可与备案的规定，但相应的监管制度和监管职责普遍未在地方得到分解落实，各地方亟须针对油气管道的建设与保护作出更为细化的规定。