渤海溢油事故带来哪些启示？ - 溢油应急国际研讨会

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渤海溢油事故带来哪些启示？

来源：中国环境报时间：2013-03-08

（见习记者崔煜晨）

我国海洋环境保护存在哪些挑战？海洋溢油事故带来哪些启示，哪些国外经验可以借鉴？海洋环境管理存在什么问题，应该怎样完善？中国环境与发展国际合作委员会发布《以渤海溢油为案例的中国海洋环境管理机制研究》，为我国海洋环境管理提出建议，有助于保护海洋环境。

渤海面临哪些威胁？

粗放开发从陆地延伸到海上，造成近海环境质量明显下降

我国领海面积38万km2，管辖海域面积约300万km2，海岸线总长度3.2万km，具有发展海洋经济的自然地理基础和巨大潜力。

据国家海洋局海洋经济公报数据显示，2011年全国海洋生产总值45570亿元，比上年增长10.4％，占国内生产总值的9.7％。然而，我国各省区的海洋开发活动，过度集中于海岸带和近海海域，俨然成为陆地粗放开发模式的延伸，已经造成海岸带开发过度拥挤与近海环境质量明显下降，专属经济区及深远海的开发意识和能力有待提高。

以渤海为例，渤海流域包括黄河、海河、滦河、大凌河、辽河、山东半岛水系和辽东半岛水系等七大水系，半封闭内海特征使渤海水体交换能力极差。加之环渤海经济区海洋经济总体规模最大，不仅对岸线空间和海域生态环境产生较大的压力，甚至占用、破坏了宝贵的自然岸线及近海空间，带来长时期的海域环境水体污染威胁。

目前，渤海海洋环境污染严重，近岸海域污染面积不断扩大，呈现复合污染特征。2010年和2011年，渤海沿岸入海排污达标排放次数仅占全年总监测次数的46％。从2010年主要河流入海污染物总量监测结果来看:70％以上的入海污染物排入到敏感的海洋类型功能区，导致自然保护区、旅游区和渔业区达标率仅为79.8％、68.5％和58.8％。

虽然渤海海洋环境污染仍以陆源为主，但海源污染比例也在增加。2010年，渤海发生赤潮7次；2011年，发生13次。比如，海上溢油事故加重了污染；海洋油气区污染物排放的增多，持续影响水质；近海养殖造成水体富营养化等问题突显。

因此，与北美、欧盟等地区的海洋大国相比，我国海洋经济发展依然存在一系列深层次问题，海洋开发战略应该有所调整。比如，海洋开发战略层次的安排，明晰的开发与保护协调、海洋与陆地统筹的海洋经济发展与布局政策；海洋产业结构仍然以第二产业为主导，产业结构需调整，传统产业需升级等。

溢油事故暴露了哪些问题？

完善管理制度，建立应急系统，提高应急处置能力

近20年来，随着海上石油开发规模不断扩大，渤海已经成为我国近海石油开发的“主战场”，截至2009年，已建成海上油田21个，钻井和采油生产平台178座，油井1419口。2010年产油超过3000万方，渤海已成为“油池子”。因此，我国海洋特别是渤海呈现溢油发生风险高、损害范围广、持续时间长以及评估难度大等特点。

对于2011年发生的两起渤海溢油事故，研究报告综合分析了事故的发生前、发生中、发生后等系列过程存在的问题，总结出我国海洋溢油管理不畅，应急处置能力不足。其中，最主要的问题是应急处置反应迟钝；执法不到位，法律规范不完善等。而美国和挪威发生此类事故时，由于管理制度齐全、体系完善，处置迅速、得力，其中的经验值得我们借鉴。

在渤海溢油事故中，事故发生1个月后，相关方在媒体和舆论压力下才开始首次回应公众，披露相关信息。然而，即使披露了信息，对事故的处置能力还是明显不足、不及时。由于国家海洋局不具备海上突发环境事故应急处置能力，油污清理主要是由中海油出动和租用企业打捞船进行，而具有清油能力的海事部门并没有直接参与处置，清油回收时间从6月一直持续到9月。

在这期间，相关方没有启动相应的应急预案，造成初期处置不力。不同层面和部门应急预案预警等级不一致，如船只溢油和石油平台溢油预警等级不一致，导致最终应急处置效率不高。同时，我国缺乏国家层面的相关应急预案。

我们还缺哪些应急制度？

看美国、挪威如何应对溢油事故

对比美国2010年墨西哥湾石油平台爆炸事件，事故中，受污染海域达到1500km2，专家预测彻底清污需要10年时间。但美国建立了国家、区域和地方的各级应急指挥和反应系统，实施了溢油清污基金制度和溢油清除协会会员制度，保证处置迅速有效。

事故发生当天，美国就启动了国家海上溢油应急反应体系，成立了以海岸警卫队为核心的地方应急指挥中心。次日，区域应急小组启动，提供技术建议并从下属部门和应急储备站中调集物资展开全面防治和搜救行动。第三天，国家溢油应急反应小组启动，负责协调应急准备和应对石油与有害物质污染，决定由BP公司负责堵漏以及溢油清除和治理行动。

此次溢油事故治理过程虽然主要采取常规技术，但由于在国家海上溢油应急反应体系支持下，物资储备充足、布局合理、治理得当，因此效果较明显。事后，美国对事故展开调查，半年内暂停发放新的深水钻探调查许可，并要求对已经发放的许可证进行重新评估，以避免类似事故再次发生。

追溯2007年年底挪威北海原油泄漏事故，也是由于海洋溢油管理体系比较完善，使事故应急处置妥善有效。

挪威建立了完善的海洋溢油管理体系，首先，应急计划充分保障了应急资源的共享。石油工业、海岸管理局等相关部门都制定了以环境风险和溢油应急评估为基础的应急计划。此外，还建立了一个由政府和公共咨询机构代表为组员的咨询小组，定期召开例行会议和进行演练，为应对突发性污染事件做好准备。

其次，挪威的国家溢油事故防备和应急预案体系完善。海岸管理局提供了必要的溢油事故防备和应对预案，以处理不在地区政府或私人溢油事故防备和应对范围内的重大污染事故。同时，还要保证私人、地方和国家等不同级别的溢油事故防备和应对工作相匹配和协调。

再次，溢油事故防备和应对组织实现了专业化。相关管理机构可以要求作业者成立单独的溢油事故防备和应对组织，并审批作业者提交的溢油事故防备和应对协议。

管理问题的根源在哪儿？

重海洋经济发展、轻海洋环境保护

国外对海洋溢油事故的处置看重效率和效益，相比之下，我国的海洋环境管理还存在不少问题。比如，海洋环境管理政出多门，缺乏战略规划和统一协调机制，效率低下；突发事件应急管理机制不畅、效益不高；海洋环境管理制度不健全，执法不力等。

究其根源，是我国“重海洋经济发展、轻海洋环境保护”所致。第一，在海洋经济发展中，放松了对企业环境责任的管制。具体体现为涉海企业在海上生产活动中未能严格按环保标准执行；变动或修改开发及生产方案时不够重视海洋环境；海洋环境保护投入不足；缺少相关应急预案或缺乏应急处置能力；实施以降低环保标准去吸引国外企业的优惠政策等。由于存在着对资金、技术、设备、物资、人员等需求，海洋产业往往是大型企业涉足或垄断的领域，一旦发生了环境问题，对大企业的管理和处罚显得力不从心。

第二，由于轻海洋环境保护，导致我国科技支撑能力不足。目前，国家海洋环境监测能力和技术系统需要进一步加强，海洋环境预警系统尚不完备，海洋环境应急信息系统和信息指挥平台亟待建立，海洋突发事件引发的灾害链形成过程与应急技术体系，以及海洋环境损失评估的理论和方法有待于深入研究。总体上，国家对提升海洋环境管理科技支撑能力的研发投入不够。

研究报告中，对我国海洋环境管理提出了建议，不仅要进行制度和体系建设，还要提高科技支撑能力。其中包括加快编制国家海洋开发与环境保护总体规划、建立国家海上重大环境事件应急预案体系、全面协调涉海环境基本法律与海洋环境行政管理职能关系、健全海洋环境管理立法、加强海洋环境管理执法、强化涉海企业环境责任与环境风险防范能力、强化海洋环境管理科技支撑能力建设等。