背景介绍

在大陆架之外的大洋深处，蕴藏着大量的石油天然气资源。近年来，向水深超过300米直至数千米的油气富集区迈进，已是全球海洋油气勘探开发的大势所趋。经过近10年的技术积累，英、美、挪威等发达国家明显加快了深水勘探开发步伐。2012年5月，海洋石油平台981于南海就位，标志着我国从此步入了深水勘探开发的行列。

和浅海作业相比，深水勘探开发作业存在较高的风险。勘探开发者不仅需要应对位于海床下几千米的井深,还包括海床以上几百至几千米的水深。高压低温的深水环境使传统的水下设备无法正常使用，而针对深水环境的新设备、新技术仍处于磨合期。此外，深海地震、海床滑坡、深海风暴、深海海面叠加浪等自然灾害也对深水勘探开发构成严重威胁。

2010年发生在美国墨西哥湾的深水地平线井喷事故所引发的灾难便是一例。美国相关机构在这次事故后的检讨中认为，除技术、管理和人为因素之外，监管法规存在的漏洞也是重要原因之一，被喻为“深水地平线破损立管上3个漏洞”之外的第4个漏洞。英国议会成立特别委员会，评估和审查有关监管法规是否满足深水勘探开发要求，挪威和巴西在立法和执法等方面也开展了类似的评审。

深水勘探开发的法律条款和监管法规与浅海水域有何不同，为什么发达国家的立法和行政机构都强调其不同之处？笔者认为，深探其中，深究其里，将为我国刚刚试水深海的石油天然气勘探开发与监管提供重要的借鉴。

英美尚未区分深水监管差异

深水海域大部分位于外大陆架边缘或大陆架之外。对于深水海域，从我国的300米定义到墨西哥湾的1000英尺（约330米）定义，各国监管部门都有不同的深度说明。那么，在深水勘探开发方面，英美的法律和监管法规是否明确地确立了以海水深度为划分的监管差异呢？笔者认为，从法律层面上看并非如此。

以美国为例，指导海洋石油天然气勘探开发作业的法律体系中包含的3个部分：国际法、国内联邦法和州法，并没有对深水进行界定，也没有强调深水海域的风险管理。在从大陆架向外大陆架延伸的规定中，仅仅是对主权、控制权和管理权限层级提出了法律层面上的指引。从对深水地平线事故调查可以看出，美国在这方面的法规是滞后的，其法规只是外延了浅水海域的某些监管条例的内涵，或干脆借用。

英在监管上具有先进性

美国用于规范深水勘探作业的《外大陆架法案》要求作业者使用“可获得的最好技术和设备”标准。这一标准引自美国国会于1972年通过的《联邦清洁水质法案》。但该法案主要用来防止对通航水道的污染，而深水勘探开发则需考虑更多层面，因而该标准因缺少具体对象及相应的特点定义而缺乏针对性。

1973年,美国环保署制定了负责解读《联邦清洁水质法案》的《溢油防范、控制和应对管理条例》，该条例监管的水体包括内陆河流、湖泊、浅海、岸滩和深海。此外，基于几次大的溢油事故和飓风影响，美国国会于1990年通过了《石油污染法案》，并在随后几年对其进行了修订，补充了一系列新的条款，如要求作业者进行溢油的量化风险分析和关注大型溢油事故的应对以及资源准备等，但这些新增的条款从2006年起被一再推迟生效日期。

与美国深水作业监管法规相比，英国的监管法规中，诸如警告单制度、独立第三方的现场排查制度、独立第三方的关键部件的认证制度、深水钻井作业的周报制度以及自阿尔发平台井喷事故后建立并坚持的安全目标管理等制度，均以法规形式坚持下来。由于北海半封闭而无法快速自净的水体，加之近年来安全环保管理理念的提升，以及作业标准的循序提高，特别是欧洲强势的环保文化和英国用于深水作业的外大陆架位于北海交汇和重叠处这样一个重要地理位置，促使英国所构建的立法和执法体系在深水勘探开发监管中表现出先进的优势。

事故后监管法规的漏洞修补

墨西哥湾漏油事故后，针对《外大陆架法案》中“可获得的最好技术和设备”标准缺乏针对性，美国对其进行了修订。在修订后的条款中，对该标准作出了进一步解释：一、需要确定保护对象潜在的污染源；二、将污染等级归类；三、按类别决定可获得的最好技术和设备；四、结合成本考虑对每项“可获得的最好技术和设备”建立控制指标，使其可为企业所接受。

修订后的监管法规并不要求比较该标准的成本和效益，只需要获得在该标准指导下的预期结果；也不需要企业满足所有的专门技术，只需列出可能满足要求的技术范围。同时，为了明确该标准的监管对象，监管部门纠正了以往将规范对象只限于英国石油公司、荷兰皇家壳牌集团等大型石油公司而忽略了具体执行者承包商的做法。

一再拖延生效期的新版《溢油防范、控制和应对管理条例》于2010年1月14日生效，增加了对监管油品的范围的设定，定义了亟须特别监管的设备，并要求现有应急计划按新规定改写，取消原先的作业一年内补交的灵活做法。此外，美国海洋能源管理监督和执行局则修订了《墨西哥湾深水勘探开发许可申请规程》，提出钻井平台装备水下防喷器、浮式钻井平台装备井口防喷器等在深水作业环境下必须满足的条件。

英国议会在墨西哥湾溢油事故后成立了特别工作委员会，审议英国北海海域的钻井规则和监管执行情况、责成工业安全局调查安全监管情况，能源和大气监控署调查环保监管情况。

通过检查现有监管法规，英国增加了以下几个方面的监管内容：一是增加了对井控计划、关键设备的单独评估审议要求；二是增加了海上石油设施的环境隐患排查次数和排查人员数量，以及加大了安全、环保联合排查的力度；三是增加了对300米以上勘探/评价井的方案详细审查的一系列补充规定。此外，英国鼓励在本国水域作业的石油公司进行安全、环境隐患自查；对于深水敏感海域，则支持石油工业建立应急联盟。欧盟也对深水海域作业的监管表示出极大的关注，并评估了北海、地中海和黑海深水作业的法规条款和执行情况，对地中海和黑海提出了修订要求和时限。

完善监管需要技术的支持

通过对英美深水勘探开发监管法规的调研，笔者认为，由于缺乏对深海作业存在风险的全面分析，美国的规范深水勘探作业法规一开始就先天不足：对深水与浅水作业海域没有进行清晰界定。因此，事故后有人对监管法规没有发挥有效作用提出了批评。现在，经过进一步修订，美国有了这方面的界定，但还在完善当中。

相关技术的建立、发展和完善对于法律法规的监管与执行具有基础性的意义，完善成熟的技术一方面能够为监管提供技术保障，也为法律法规执行的客观性与公平性提供了科学的依据。

事实上，海洋石油天然气勘探开发工业监管是一项技术性很强的工作。只有得到技术上的有力支持，法规才能得以完善和有效贯彻。比如，立法机构在制定关于深海勘探要不要打救援井的规定时，就受到企业“打救援井本身也有井喷风险怎么办”的质疑，深水勘探要不要安装独立防喷器的要求也在争论中悬而未决。

此外，现代法治的基础在于公平、公开和公正，完善的机制则是实行利益分割和均衡处置的有效措施。除依靠行业机构外，立法、司法、执法机构应借鉴发达国家的做法，建立起自有、外援专家团队，并以有效的诚信制度考核其专业性和责任感。

看来世界面临的共同问题是：立法、执法、司法和企业都是人在做，应以防范为目的，需要不断学习和进取，更需要对大自然的敬畏和对和谐生态的追求。

总之，无论是顶层设计还是具体法规的改革或修补，发达国家及时堵漏的做法是可资借鉴的。立法应与时俱进，通过案例发现问题并加以修补，既保证了法规制订的承传有序，又能及时有效地发挥指导和监管功能。