不过，最近我国在法制和行政上两项里程碑式的举措，似乎令这一长期的难题迎来了曙光。

本周一，酝酿9年的《船舶油污损害赔偿基金征收使用管理办法》终于由财政部、交通运输部联合发布，自今年7月1日起施行，0.3元每吨的船舶油污损害赔偿基金，虽对石油石化企业影响有限，但“可先行赔偿”的做法可望对保障油污受害人利益和维护海洋环境将会产生重要作用。

不仅国家层面，广东对破解污染索赔难也有意向，今年初，广东省委、省政府印发的《关于进一步加强环境保护、推进生态文明建设的决定》就指出，“强化环境司法保障，鼓励和支持有条件的人民法院设立环保法庭，研究建立环境公益诉讼制度，完善环境污染损害赔偿机制。”

这些发端于地方与部分领域的破冰之举，能否带来“老大难”问题的切实解决？一连串现象也引起了群众与专家学者的关注。

动态

云南铬渣污染破冰开庭

康菲漏油索赔悬而未决

一方面在当地政府的支持下，云南曲靖的环境公益诉讼案陆续取得突破；另一方面，康菲渤海漏油事件的受害渔民们，仍在对赔偿望眼欲穿。5月25日晚间，自去年10月立案之后，中国第一桩草根环保组织提起的环境公益诉讼案云南铬渣污染案，于曲靖市中级人民法院完成证据交换。

该案由民间环保组织首先提起诉讼，开庭前，当地政府部门曲靖市环保局加入原告行列。此次公益诉讼损失赔偿的标的初步定为1000万元。在三天的证据交换中，被告方承认了原告提出的大部分事实，也表态愿意承担相应的责任。但提出“如果所有责任都由化工厂承担，也并不合适”。

地方环保局加入带来的官方支持，大大推进了铬污染事件索赔的进程。目前公益诉讼虽然被炒得很热，但仍面临着很多困难：首先缺乏的是人力资源支持，公益诉讼需要大量的法律人才的支持。另外，交通费用、诉讼费用等也是公益诉讼直接面临的资金问题。

由于媒体的持续关注，该案后来得到了中国政法大学环境资源法研究和服务中心和盈科律师事务所武汉分所的支持，但案中涉及的鉴定费用却需要几百万元，对于公益性质的民间环保组织来说无疑压力巨大。

与云南铬渣污染案有所进展相比，旷日持久的康菲漏油事件的赔偿和维权行动却举步维艰。

据悉，今年1月底，农业部、中海油、康菲三家就渤海湾康菲石油泄漏事故已经协商达成10亿元赔款协议，但受害渔民至今仍没有得到任何赔偿。山东烟台受害渔民更不在赔偿范围内，即便在赔偿范围之内的辽宁和河北的渔民，能得到多少赔偿仍是悬而未决的事情。

从目前来看，公益诉讼虽然在曲靖一案中局部破冰，但要真正推广，前景仍如迷雾。对于处理类似的水污染赔偿问题，该公益组织负责人建议现阶段除了公益诉讼，还应采用多元化的如舆论压力、公益组织实地调查、媒体报道等手段，共同促进问题的解决。

新政

船舶油污损害试水模新式

基金欲弥补赔偿能力不足

无独有偶，除了法制上的公益诉讼，在行政体制上，近日《船舶油污损害赔偿基金征收使用管理办法》的出炉，则是国内首次以基金的方式，尝试在船舶油污这一具体方面破解水污染赔偿难的问题。

专家指出，设立船舶油污损害赔偿基金，与我国江海水域多次发生船损、油漏事件有相当关系。这也是相对细化和完善了《海洋环境保护法》第六十六条规定“国家完善并实施船舶油污损害民事赔偿制度，建立船舶油污保险、油污损害赔偿基金制度”。

值得注意的是，《办法》规定，“对于暂时无法认定船舶污染损害责任人的，船舶油污损害赔偿基金管理委员会可以先行给予赔偿或者补偿，一旦确定污染损害责任人时，再由相关责任人给予赔偿，赔偿金按有关规定上缴中央国库。”对此，有海事部门人员如此评价，从经济角度看，基金的设立未来可帮助避免航运公司的破产，一旦船在海上发生石油泄漏，环境损害往往导致天文数字的赔偿，但加害方对受害方的赔偿能力可能有限，这时候就可以由这种基金进行第二层次的赔偿。

《办法》规定，凡在中华人民共和国管辖水域内接收从海上运输持久性油类物质，包括原油、燃料油、重柴油、润滑油等持久性烃类矿物油的货物所有人或其代理人，应当按照规定缴纳船舶油污损害赔偿基金，基金征收标准为每吨持久性油类物质0.3元。

从《办法》中得知，船舶油污损害赔偿基金将由交通运输部所属海事管理机构，纳入政府性基金管理，收入全额上缴中央国库，实行专款专用。

另外，对船舶油污事故的赔偿或补偿金额有明确的规定，“不超过3000万元人民币”。但财政部可以依据船舶油污事故赔偿需求、累积的船舶油污损害赔偿基金规模等因素，会同交通运输部调整基金赔偿限额。

厦门大学中国能源经济研究中心主任林伯强表示，自康菲漏油事件后，国家和公众对海洋污染日益重视。本办法出台有利于维护海洋环境，但同时会增加货主的负担。该公益组织负责人认为，《办法》对赔偿问题有一定的积极作用。但对于《办法》来讲，基金的来源是最重要的，是不是强制执行、如何实施、能否真正贯彻下去，才是解决问题的关键。

探析

先行效应值得期待

两制度理念有相通之处

制度局部破冰为解决“水污染索赔难”注入新活力，虽然其长远影响还有待观察，但先行试水引起的关注和示范效应，还是得到了不少专家的认同。

著名环保律师、广东省人大常委会立法顾问游成龙认为，云南省曲靖市法院对该案的受理，可看作是对公益诉讼主体资格破冰的信号。对油污损害基金的创新，中山大学地球环境与地球资源研究中心主任周永章也对此举表示赞成，船舶油污的损害赔偿基金制度是一个很好的尝试，在实践中可以不断完善修改，为其他水污染主体造成的赔偿问题提供一个借鉴的范本，“当它成熟之后，就可以慢慢推广到水污染的其他领域，毕竟从长远来看，中国的水污染赔偿制度才刚刚起步。”

游成龙介绍，在现行的诉讼法中，提起法律诉讼的必须是受害者或其代理人，但大多数情况下，环境污染的受害者由于数量众多或者法律知识各方面的问题，很难提起诉讼；但同时他也透露，相关立法部门正在考虑修改民事诉讼法，使依法成立的社会团体和机关有权提起公益诉讼。

目前我国已经存在数量可观的全国或地方性环境保护学会与环境保护基金会，“一旦诉讼法得到修改，为它们注入活力，类似的公益诉讼行为就值得推广，将会有效降低环境污染赔偿的难度。”游成龙对记者说。

然而，一些专家也指出，目前试水的公益诉讼大多有官方背景。此前，可以追溯到的公益诉讼成功案例是中华环保联合会曾在贵州提起公益诉讼，起诉一造纸厂排放工业污水并被立案最后胜诉，但中华环保联合会具有官方色彩。而在云南铬渣污染的案例中，虽然两家原告的NGO都没有官方背景，最后时刻也把当地的环保部门拉进来成为原告之一。

不过，在专家们看来，虽然分属民事诉讼和行政制度两大领域，但这两项制度创新在理念上也是有所“相通”的。

例如《办法》的第二十六条规定，“船舶油污损害赔偿基金管理委员会在赔偿或者补偿范围内，可以代位行使接受赔偿或补偿的单位、个人向相关污染损害责任人请求赔偿的权利。”在专家看来，这里的“赔偿基金管理委员会”可以代行使请求补偿的权利，就有点公益诉讼的意味。

甚至有专家认为，类似的损害赔偿基金模式，待成熟之后，也可以推广到污染索赔的其他方面，例如成立环境公益诉讼基金，缓解公益诉讼主体的民间组织较为孱弱的局面。

可借鉴国外经验建立标准体系

建议

从根本上来说，游成龙表示，目前水污染索赔难的主要原因来自环境保护制度的混乱，牵扯部门多，但一些需细化的规定上又过于笼统，导致制度难以真正落实。“以噪音污染为例，不同的噪音污染可能分属环保部门、交通部门和铁路部门等不同政府部门管理，公民在受到侵害时很难找到有效的维权路径。”

而对《船舶油污损害赔偿基金征收使用管理办法》来说，仅船舶油污损害赔偿基金管理委员会，就涉及交通运输部、财政部、农业部、环境保护部、国家海洋局、国家旅游局以及缴纳船舶油污损害赔偿基金的主要石油货主等众多代表。

“虽然这种合作的背后可能经历过长时间的商讨博弈，最终《办法》能够出台已属不易。但因为牵扯多头，操作中一些问题就要细化。”游成龙说。

“主要是在一些具体细则上表述得不明确，例如第二十三条中，‘对索赔项目的调查核实’这一行为包含哪些内容，语焉不详。”游成龙说，“事实上这是一个悖论，站在学者和公民的角度，我们希望法律法规可以不断细化，使行政执法行为有法可依；但行政人员却更希望法律从简，以简化他们的实际工作。”

他阐释说：“即使是在船舶油污损害的范围内，收费也只适用于‘持久性油类物质’，而对‘非持久性油类物质’无效。这种细化的规定主要是由于基金制度本身的运作十分复杂，而我国目前尚没有权威的基金法，对基金的范围、来源、收缴和使用等重要问题作出详细规定，贸然将这种制度推行于其他水污染主体中，可能会造成意想不到的负面效应。”

周永章教授建议在解决水污染赔偿难的问题时，除了政府在行政制度和法律上的支持外，也要借鉴国外经验，如美国、加拿大等都有相当完善的船舶油污损害赔偿机制。中国的水污染赔偿问题需要有一个受法律认可的根据和一致的标准，有一套较为成熟的自然资源损害评估技术和赔偿鉴定体系。

据悉，美国通过制定《1990年油污染法》（简称《OPA1990》），建立了国内船舶油污损害赔偿机制，成为世界上船东责任限制最高、基金补充最多的国家。

根据《OPA1990》，美国建立了国家油污基金中心（NPFC）和溢油责任信托联合基金（OSLTF）。该基金来源包括政府拨款、向接受水上运输石油的货主征收款、向造成污染的肇事船舶收取的罚款、基金运作的正当收益等，分为紧急基金和主要基金两部分。明确规定了当地政府是国家自然资源的委托管理者即法人，管理者有权依据法律认可的自然资源损害计算方法计算出的结果对自然资源损害提出索赔，索赔的费用主要用于环境的恢复。同时，其中部分主要基金也用于研发油污对自然资源损害评估技术。